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投资指南

热点丨财政部将推出第四批PPP示范项目,探索污水和垃圾处理领域PPP模式的“强制应用”

发布日期:2017-06-02    【字号:  
打造行业精品与改革示范区
  在培训班上,财政部金融司副司长董德刚以“PPP模式与财政改革”为主题,对财政部推广PPP的背景和主要做法、政策框架和财政管理要求、当前PPP工作成效和面临的挑战以及当前形势和下一步工作思路进行了详细介绍。
  董德刚表示,财政部将进一步加强市场环境建设,推出第四批示范项目,打造行业精品与改革示范区,并将严格执行PPP项目信息公开管理办法,加强项目全过程信息公开,引导市场规范发展。
  财政部PPP示范项目已上升为国家级示范项目,在其引领之下,PPP项目的规范和标杆作用日益凸显。在第四批PPP示范项目即将启动评选之时,社会各界对于前三批示范项目的落地情况也愈加关注。
  财政部已推出了三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目,涉及几乎所有公共服务领域。从财政部PPP中心发布的数据来看,前三批PPP示范项目的落地率持续提高,落地周期不断缩短。
  截至去年年末,第一、二、三批示范项目落地率分别为100%、62.4%、42.9%。全国PPP综合信息平台入库项目共计11260个、总投资规模13.5万亿元,其中已有1351个项目落地,项目投资额2.2万亿元,与2016年年初293个项目落地、项目投资额4146亿元相比,落地项目数量和投资规模均增长4倍多。项目平均落地周期从13.5个月,缩短至12.8个月,落地周期缩短近1个月。仅2016年当年就新增落地项目1058个,新增项目投资额1.8万亿元,当年完成投资超过6000亿元。
  在社会各界普遍关注“落地率”的同时,还有另外一个数据同样值得关注。
  财政部PPP中心此前披露了有关PPP项目开展物有所值评价的相关数据。根据对335个示范项目物有所值评价数据的统计,平均每个项目节约3.8亿元政府投资,PPP模式与传统投融资模式相比,在节省政府投入,提升公共服务供给效率方面的优势明显。
  董德刚表示,财政部一直致力于将示范项目打造成真正经得起考验的“样板”和“标杆”。为此,还建立了对示范项目的跟踪指导、对口联系、动态调整机制,持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理,确保示范项目规范实施。
  从北京市的情况来看,目前有11个项目列入财政部示范项目,其中10个项目已落地,发挥了良好的示范带动效应。兴延高速等项目已成为行业领域内采用PPP的重要参考案例,初步具备了模式能复制、经验能推广、程序能借鉴的扩散效应。
  截至2016年年底,北京市纳入全国PPP综合信息平台管理的项目达89个,计划总投资2440亿元,已落地PPP项目有38个,落地率达58.5%,高于全国平均水平。北京市的PPP项目呈现出数量精、规模大、落地率高、可持续性强等特点。
政策进入完善期
  在快速发展了3年之后,2017年被业界公认为是PPP的“规范年”,也是PPP相关政策的“完善年”。
  据了解,财政部金融司委托国务院发展研究中心,正在通过对各地具体项目的调研,对3年来财政部发布的PPP相关政策文件的执行情况进行评估,以便为下一步政策的修订完善提供参考。
  日前,记者跟随调研团来到北京市的部分PPP项目进行了调研。在通州水环境治理项目现场,北京市财政局协调组织项目相关各方悉数到场。国务院发展研究中心调研团对项目进行了全方位的了解并对一些关键问题进行了重点关注,为下一步做好政策效果评估工作积累了宝贵的一手资料。
  董德刚表示,委托第三方对政策实施效果进行评估,目的是更有效促进PPP项目的规范运作。评估完善3年来出台的一系列制度,旨在完善中长期预算管理,加强预算执行监督、合同履约监管和公众监督,切实防范政府隐性债务风险。此外,财政部还将探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系。
  对于备受各界关注的PPP立法相关进展,董德刚表示,财政部正在积极配合国务院法制办加快出台PPP条例,提振社会资本特别是民营资本参与PPP的信心。
  此外,财政部还将加快出台PPP税收优惠政策,推动完善与PPP项目实施相适应的价费机制、土地划转、资产管理等配套政策。着力提高民营资本参与度。完善以奖代补等相关扶持政策,将民间资本参与度作为工作考核和奖励评价依据。据介绍,中国PPP基金也将进一步明确政策定位,优化投资方式,发挥引导作用,优先支持民营资本参与的PPP项目。
  针对一些具体行业领域的PPP发展,财政部提出将联合行业部门加快出台污水、垃圾处理领域PPP模式“强制应用”的指导意见,探索在合适领域开展PPP模式“强制识别”。
  记者注意到,在本次培训会上,包括养老等产业在内的“幸福产业PPP”的概念也进入了大家的视野。财政部提出将大力推动该产业的发展,并联合相关部门制定幸福产业推广运用PPP模式的指导意见,推出一批幸福产业PPP示范项目,探索幸福产业推广PPP模式的成熟路径。
地方PPP培训渐趋深入
        实践越深入,遇到的问题也越有挑战。记者注意到,在务实推进和问题导向的氛围之下,地方的PPP培训工作也渐趋深入。
  例如,针对有媒体及地方政府反映“每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出,占一般公共预算的比例不超过10%。”规定之中“10%”的口径如何确定的问题,财政部金融司金融五处副处长易赟给出了具体的解释。
  易赟表示,10%比例限制的口径是,每一年度地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出,占一般公共预算的比例不超过10%。这一比例仅限于需要从一般公共预算中安排的支出,并不包括政府性基金预算,以及政府以土地、实物资产、无形资产等投入的部分。这些政府支出责任需要识别和全面把握,但不受10%比例限制。
  据介绍,这一比例的确定,主要是考虑英国等其他国家限制比例均为6%-7%,而我国正在实施城镇化发展战略,这一比例可适当放宽。但如果比例过高会影响其他“保运转、保稳定、保民生”的基本支出需要,也可能引发财政风险和影响政府履约能力。
  此外,针对实践中关于PPP与政府采购、特许经营等存在混淆的情况,财政部国库司政府采购管理处副处长龚亮做了详细的政策解读和实践指导。北京市房山区财政局还拿出了具体PPP项目进行了现场案例交流。
  北京市财政局还从实践中总结出了遇到的其他问题,在课程设置中充分坚持问题导向,力求培训务求实效。
  例如,在理念观念方面,一些部门仍习惯于将PPP看作简单的融资手段,对PPP核心理念的认识仍需提高,对PPP推动政府职能转变、增强公共服务供给能力和效率水平作用的认识仍需加强;在项目规范实施方面,一些项目在PPP操作流程上仍需规范,社会资本采购活动没有理顺程序,PPP项目信息公开力度不够,发挥市场公平、有效竞争仍有很大空间;在PPP咨询服务方面,PPP咨询市场迅速扩大,PPP咨询工作质量仍需加强,如何加强PPP咨询服务供需有效对接,将直接影响项目的落地质量。
  针对这些问题和参训人员的需求,北京市财政局安排了针对宏观形势、政策的解读,针对实践中具体问题的指导及地方具体项目的现场说法等,邀请的授课老师也都参与了政策制定,有着丰富的理论和实践经验。目的就是通过对PPP政策的解读和操作实务的讲解,切实把中央的决策部署转化为实际行动,以推进PPP改革提高公共服务供给质量和效率。
拓展阅读
        第三批政府和社会资本合作示范项目分析报告
                                                                                                    来源:财政部金融司
  与前两批相比,2016年第三批示范项目实现了多个首次:首次与相关行业部委联合组织申报、评审和发布,鼓励部委申报和推荐,鼓励地方各级行业部门与财政部门联合申报和初选,调动了各行业部门积极性;首次事前全面公开了评审程序和标准,增加了规范性和透明度;首次通过PPP综合信息平台实现线上申报和评审,限定地方申报数量,申报数量、质量和效率得以进一步提升;评审程序上增加了形式审查环节,对项目材料完整性、规范性把关更严;行业划分更为精确,共分成交通、市政、农林水利与环境保护、综合开发、社会事业等8个评审组,每组评审任务较为均衡,保障了更好的评审质量;专家组成上,吸纳了更多行业专家,每个组由部委推荐的行业专家3名以及专家库中产生的政策、法律、财务、咨询专家各1名,专家组成更专业、更多元,可以更好把握行业方向、全面审视项目;首次引入了部委观察员制度,并通过系统随机抽选评审专家,评审的公平性和公正性得以进一步加强。
  总体来看,第三批示范项目评审中,各地各部门重视程度和积极性更高,申报准备更加充分,评审工作更加科学、规范、高效、透明,项目数量更多、质量更好、类型更丰富、覆盖领域更广,项目的行业引领、区域带动和创新示范效应更强,实现了从财政部示范到全国示范的升级。
  现对第三批示范项目情况进行简要分析。
一、项目总体情况
  本次共有34个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委的1174个项目申报第三批示范项目,涉及总投资近2.3万亿元,申报项目数和总投资额均超过前两批示范项目申报之和。值得说明的是,此次申报明确要求各省申报项目数上限为50个,共有13个省份满额申报,由此推测,如果没有申报限制,此次申报示范项目的数量和投资规模会更高,一定程度上表明,前两批项目的示范效果初显,PPP模式已经得到越来越广泛的关注与运用。
  经过评审,共有516个示范项目脱颖而出,占全部申报项目的44%,投资总额逾1.17万亿元。相较于第二批示范项目,项目数量翻番,投资额增加逾八成。
  图1显示了本次示范项目投资规模分布情况,具体而言,1-5亿元区间的项目数量最多,为168个,5-10亿元区间的项目为111个,二者占比达54%;投资规模在1亿元以下的项目有18个,具体包括市政工程类12个、医疗卫生类2个、科技类2个、生态建设与环境保护类1个、养老类1个;100亿元以上的项目有21个,具体包括交通运输类15个、市政工程类4个(全部为轨道交通)、城镇综合开发类1个、生态建设与环境保护类1个。从项目规模上看,本次示范项目体现出两个特点:一是以中小型项目为主,这类项目进入的门槛较低,更能吸引民营资本参与;二是大型项目主要集中在交通领域,这类项目投资额巨大,也一直是较为成熟的PPP模式适用领域。
  图1 第三批示范项目投资规模分布
   
  二、行业集中度较高,覆盖范围进一步扩展
  (一)项目覆盖一级行业情况
  第三批示范项目覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障和其他18个一级行业。其中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发四类行业项目数最多,占比分别为43%、12%、9%、6%,合计占比达70%;交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护的投资额最大,占比分别为43%、27%、10%、7%,合计占比达87%。不难看出,无论是项目数还是投资规模,这四类一级行业占比均超过2/3,说明第三批示范项目的行业集中度较高。各行业项目数及投资额如图2、图3所示。
  图2 第三批示范项目行业分布
   
  图3 第三批示范项目投资规模及其比例
   
  如图4所示,从行业类型看,与第二批相比,第三批示范项目增加了林业和农业两个一级行业,而且除医疗卫生和社会保障类项目有所减少外,其他行业的项目数量都有不同程度的增长,其中:占比最大的四类行业—市政工程,交通运输、生态建设与环境保护、城镇综合开发—增加项目数量最多,分别为141、42、33、28个;旅游和科技类项目数量增长速度最快,增长率分别达到600%和430%。
  图4 第三批与第二批示范项目一级行业数量分布
   
  如图5所示,从投资金额上看,交通运输类项目总投资规模超过5000亿元,其次为市政工程类项目,总投资额超过3000亿元,两者占比超过70%。与第二批相比,第三批示范项目中交通运输、城镇综合开发、生态建设和环境保护类项目的投资金额大幅提升。新增投资额分别为4164、794、540亿元;市政工程、文化、医疗卫生、社会保障和其他类项目投资金额有所减少。
  图5 第三批与第二批示范项目一级行业投资额分布
   
  (二)项目覆盖二级行业情况
  第三批示范项目共覆盖了58个二级行业,现对项目数和投资规模占比最多的前三类一级行业做具体分析。
  1、市政工程类
  市政工程类项目共计223个,投资总额3205.96亿元,项目数量占比43%,投资总额占比27%。
  如图6所示,对应二级行业项目数量前5位分别是市政道路项目43个,占比19%;污水处理项目40个,占比18%;管网项目31个,占比14%;垃圾处理项目31个,占比14%;供水项目24个,占比11%。前5位项目总数占比76%。
  投资总额前5位分别是轨道交通项目850.6亿元,占比26.5%、管网项目838.68亿元,占比26.2%、市政道路项目576.79亿元,占比18.0%、海绵城市项目208.9亿元,占比6.5%、污水处理项目181.37亿元,占比5.7%;前5位投资总额占比82.9%。
  图6 市政工程类项目二级行业项目数量及其比例
   
  与第二批示范项目相比,新增项目141个,其中市政道路、污水处理、垃圾处理、管网、供水5个二级行业的新增项目较多,分别为37个、22个、19个、19个、16个,占新增项目的80.1%;但投资额减少198亿元,其中轨道交通类项目投资额大幅降低,降幅达62.7%,污水处理类项目也小幅下降。在项目数量大幅增加的情况下,投资规模反而减少,说明第三批示范项目市政工程类项目体量普遍较小,这也与第三批示范项目整体以中小型项目为主的特点相吻合。
  第三批与第二批市政工程类项目数量和投资额对比情况如图7、图8所示。
图7 第三批与第二批示范项目市政工程类项目数量对比
   
图8 第三批与第二批示范项目市政工程类项目投资额对比
   
  2、交通运输类
  交通运输类项目共计62个,投资总额5065.9亿元,项目数量占比12%,投资总额占比43.3%。
  如图9所示,对应二级行业项目数量前5位分别是高速公路项目26个,占比42%;一级公路项目16个,占比26%;桥梁和其他类项目各4个,各占比6%;铁路项目(不含轨道交通)和港口码头项目各3个,各占比5%。前5位项目总数占比90%。
  投资总额前5位分别是高速公路项目3689.4亿元,占比73%;一级公路项目501.1亿元,占比10%;桥梁项目370.1亿元,占比7%;机场项目203亿元,占比4%;铁路项目(不含轨道交通)126.41亿元,占比2%。前5位投资总额占比96%。
图9  交通运输类项目二级行业项目数量及其比例
   
  与第二批示范项目相比,新增项目42个,其中高速公路和一级公路两个二级行业新增项目较多,分别为20个和13个,占新增项目的78.6%;港口码头、二级公路和隧道类项目均实现“零的突破”,其中,港口码头类项目新增3个。从二级行业范围看,第三批示范项目覆盖范围得到进一步拓展。
  新增投资额4164亿元,其中高速公路、一级公路2个二级行业新增投资额为3122亿元、435亿元,占新增投资额的85.4%。
  第三批与第二批交通运输类项目数量与投资额对比情况如图10、图11所示。
图10 第三批与第二批示范项目交通运输类项目数量对比
   
图11 第三批与第二批示范项目交通运输类项目投资额对比
   
  3、生态建设和环境保护类
  生态建设和环境保护类项目共计46个,投资总额810.56亿元,项目数量占比8.9%,投资总额占比6.9%。
  如图12所示,对应二级行业项目只有3类,分别是综合治理项目38个,占比82.6%;湿地保护项目4个,占比8.7%;其他项目4个,占比8.7%。投资总额分别为综合治理项目711.32亿元,占比87.8%;其他项目59.14亿元,占比7.3%、湿地保护项目40.1亿元,占比4.9%。
图12 生态建设和环境保护类项目二级行业项目数量及其比例
   
  与第二批示范项目相比,新增项目33个,其中综合治理类项目增幅较大,湿地保护和其他两类为第三批新增二级行业类型;新增投资额539.4亿元。
  第三批与第二批生态建设和环境保护类项目数量与投资额对比情况如图13、图14所示。
图13 第三批与第二批示范项目生态建设和环境保护类项目数量对比
   
图14 第三批与第二批示范项目生态建设和环境保护类项目投资额对比
    
  三、地区分布持续扩展,项目数量与规模大幅提升
  第三批示范项目涉及全国22个省、4个自治区、3个直辖市、4个计划单列市及新疆生产建设兵团共34个地区,相比第二批示范项目,新增4个地区,分布区域进一步扩大。
  从项目数量上看,山东、云南、安徽、河北居前四位,湖北、湖南及内蒙古并列第五位,分别为42个、40个、32个、31个、27个、27个、27个,合计占项目总数的43.8%,地区分布集中度相对较高。其中,内蒙古从第二批的9个项目增加至27个,是唯一进入项目总量前5的少数民族地区。如图15所示,除山东和云南外,其他地区总体上大致呈现等差式梯度递减,计划单列市中,青岛市项目数最多,如把青岛纳入山东省考虑,则山东省项目数量远超其他地区。中西部省份项目数量远多于东部省份,一定程度上表明,中西部省份由于财力较为薄弱,相对东部地区,更倾向于采用PPP模式帮助缓解财政压力,“以时间换空间”,更好地提供公共服务。与第二批示范项目相比,大部分地区项目数量都有大幅增长;同时河南、广西、辽宁、宁波四个地区项目数量有不同幅度的下降。
  从投资规模上看,河北、云南、安徽、贵州、山东居前五位,分别为1704亿元、1702亿元、774亿元、529亿元、495亿元,合计占项目总投资额的44.4%。如图16所示,除河北、云南和安徽外,其他地区的项目投资规模也基本呈现等差梯度递减。省级行政区域中,河北、云南两省项投资规模相差不多,结合项目数量可知,河北的单个项目体量更大。计划单列市中,大连市投资规模远超其他计划单列市。中西部省份投资金额远高于东部省份,这与项目数量分布情况一致。与第二批示范项目相比,大部分地区的项目投资规模都有大幅增长,但北京、内蒙古、河南、广西和辽宁五个地区的项目规模则有不同幅度下降。
  综合分析各地区项目平均投资额,排名前五位的是大连、宁波、北京、河北、青岛,平均投资额分别为150亿元、95亿元、75亿元、55亿元、46亿元。其中:大连2个项目总投资300亿元,为交通运输和市政工程类行业;宁波2个项目总投资191亿元,主要投资来自交通运输行业;北京6个项目总投资453亿元,主要投资来自交通运输、市政工程等行业;河北31个项目总投资1704亿元,主要投资来自交通运输、城镇综合开发、市政工程等行业;青岛5个项目总投资229亿元,主要投资来自市政工程行业。
图15第三批和第二批示范项目数量地区分布
   
图16 第三批和第二批示范项目投资金额地区分布
  
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